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一、政府職能的依據(jù)和屬性
政府職能，亦稱行政職能，是國家行政機(jī)關(guān)依法對國家和社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理時(shí)應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和所具有的功能。政府職能反映著公共行政的基本內(nèi)容和活動(dòng)方向，是公共行政的本質(zhì)表現(xiàn)。
(一)政府職能的依據(jù)
與公共利益和需求直接相關(guān)的公共產(chǎn)品是指公共享有的消費(fèi)品，如國防、大型基礎(chǔ)設(shè)施等。公共產(chǎn)品的基本特征是消費(fèi)的非競爭性和非排他性。非競爭性是指一個(gè)消費(fèi)者對一種公共產(chǎn)品的消費(fèi)不影響 其他消費(fèi)者對該產(chǎn)品的消費(fèi)和使用；非排他性是指公眾的任何一員都不能被排除在對該公共產(chǎn)品的消費(fèi)之外，都可以享受這種產(chǎn)品。公共產(chǎn)品的特性導(dǎo)致了對其供給的稀缺，因而只能依靠政府出面組織生 產(chǎn)和供應(yīng)才有可能得以解決，這是政府職能的基本依據(jù)。
(二)政府職能的屬性
(1)公共性。政府職能涉及國家大量日常公共事務(wù)的處理，根本目的是為所有社會(huì)群體和階層提供普遍的、公平的、高質(zhì)量的公共服務(wù)。
(2)法定性。政府職能的法定性是指政府的一切活動(dòng)都要在憲法和法律的范圍內(nèi)進(jìn)行，憲法和法律規(guī)定了 一國政府職能的邊界，使公共行政有法可循。
(3)執(zhí)行性。政府作為貫徹和執(zhí)行國家意志的機(jī)關(guān)，其職能具有明顯的執(zhí)行性。
(4)強(qiáng)制性。政府職能的強(qiáng)制性是指其以國家強(qiáng)制力為后盾，行政相對人不得阻礙政府職能的正常行使。
(5)動(dòng)態(tài)性。政府職能始終是變化的，取決于市場經(jīng)濟(jì)條件下政府與市場關(guān)系的動(dòng)態(tài)性、政府與社會(huì)關(guān)系的力量對比以及政府與自然界的關(guān)系演變。
(6)擴(kuò)張性。政府職能的擴(kuò)張性是指隨著現(xiàn)代社會(huì)中的公共事務(wù)、公共問題日益增多且日益復(fù)雜，公眾需求的日益?zhèn)€性化、多樣化，政府承擔(dān)了越來越多的職能，并逐漸擴(kuò)展至社會(huì)各層面。
(三)政府職能的地位
(1)政府職能滿足了公共行政的根本要求。政府職能是公共行政的核心內(nèi)容。
(2)政府職能是政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的根本依據(jù)。
(3)政府職能轉(zhuǎn)變是行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵。機(jī)構(gòu)改革必須要根據(jù)政府職能的變化來進(jìn)行，首先確定政府職能，然^再進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)的調(diào)整和改革。
(4)政府職能的實(shí)施情況是衡量行政效率的重要標(biāo)準(zhǔn)。
(四)政府職能的作用
(1)政府職能規(guī)定了國家行政活動(dòng)的基本方向。
(2)政府職能是建立行政組織和進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備的最基本依據(jù)。
(3)行政職能的變化必然帶來行政機(jī)構(gòu)、人員編制以及運(yùn)作方式的調(diào)整或改造。
二、政府職能的主要內(nèi)容
(一)政治職能
政治職能，亦稱統(tǒng)治職能，是指政府為維護(hù)國家統(tǒng)治階級(jí)的利益，對外保護(hù)國家安全，對內(nèi)維持社會(huì)秩序的職能。我國政府主要有四大政治職能：①軍事保衛(wèi)職能；②外交職能；③治安職能；④民主政治建 設(shè)職能。
(二)經(jīng)濟(jì)職能
經(jīng)濟(jì)職能是指政府為國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行管理的職能。隨著我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，我國政府主要有四大經(jīng)濟(jì)職能：①宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能；②提供公共產(chǎn)品的服務(wù)；③市場監(jiān)管；④社會(huì)管理。
(三)文化職能
文化職能是指政府為滿足人民日益增長的文化生活的需要，依法對文化事業(yè)所實(shí)施的管理。它是加強(qiáng)社會(huì)主義精神文明，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要保證。我國政府的文化職能主要是：①發(fā)展科學(xué)技術(shù)；②發(fā)展教育；③發(fā)展文化事業(yè)；④發(fā)展衛(wèi)生體育。
(四)社會(huì)職能
社會(huì)職能是指除政治、經(jīng)濟(jì)、文化職能以外的政府必須承擔(dān)的其他職能。這類事務(wù)一般具有社會(huì)公共性，無法完全由市場解決，應(yīng)當(dāng)由政府從全社會(huì)的角度加以引導(dǎo)、調(diào)節(jié)和管理。目前，政府的社會(huì)職能 主要有：①調(diào)節(jié)社會(huì)分配和組織社會(huì)保障的職能；②保護(hù)生態(tài)環(huán)境和自然資源的職能；③促進(jìn)社會(huì)化服 務(wù)體系建立的職能；④提高人口質(zhì)量，實(shí)行計(jì)劃生育的職能。
三、政府與市場的關(guān)系
正確處理好政府與市場的關(guān)系，既是關(guān)系到我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)能否順利發(fā)展的重大問題，也是轉(zhuǎn)型期我國完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的核心任務(wù)。
在政府與市場問題上，迄今有兩種極端的理念和實(shí)踐：一個(gè)是市場至上和市場萬能論，結(jié)果導(dǎo)致市 場失靈；另一個(gè)是政府至上和政府全能主義，結(jié)果導(dǎo)致政府失靈。這兩方面經(jīng)驗(yàn)使當(dāng)代各國政府都努力尋求政府職能的恰當(dāng)定位，既避免市場壟斷和市場失靈，也避免政府壟斷和政府失靈。一般而論，政府 的職能定位可以概括為：彌補(bǔ)市場不足，促進(jìn)社會(huì)公平。我國從1978年改革開放開始，進(jìn)人具有歷史意 義的社會(huì)轉(zhuǎn)型期。市場經(jīng)濟(jì)體制取代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制并日趨完善，政府職能也開始轉(zhuǎn)變。但由于行政理念的轉(zhuǎn)變、宏觀經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型以及政府自身能力的提高需要一個(gè)漸進(jìn)的過程，因此我國政府在政府與市 場關(guān)系問題上存在典型的政府職能“越位”“錯(cuò)位”“缺位”現(xiàn)象，亟待克服。
四、政府與社會(huì)的關(guān)系
簡單地說，政府與社會(huì)的關(guān)系也就是“官”與“民”的關(guān)系。這種關(guān)系主要包括三個(gè)方面：一是政府對 社會(huì)的管理；二是社會(huì)對政府的支持和監(jiān)督；三是政府與社會(huì)通過精誠合作作用于市場機(jī)制，共同治理宏觀社會(huì)，增進(jìn)社會(huì)整體福利。
在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，由于市場的弱化或取消，我國建立了政社不分的“大政府、小社會(huì)”的管理模式，政府經(jīng)常性地運(yùn)用超強(qiáng)制行政手段對社會(huì)進(jìn)行全面管理。這在當(dāng)時(shí)具有一定的合理性和必然性。但隨著從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)的社會(huì)管理模式由于缺乏自我管理和自我發(fā) 展能力，越來越難以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。因此，必須按照三種途徑構(gòu)建政社分離的新型社會(huì)管理模式。
(一)培養(yǎng)社會(huì)自治能力
培養(yǎng)社會(huì)自我管理的組織，把政府包攬的事還給社會(huì)，由社會(huì)組織自行管理，如各類行業(yè)協(xié)會(huì)和城鄉(xiāng)居民的自治組織以及社會(huì)中介組織，可以在社會(huì)的自我管理上發(fā)揮作用。
(二)加快社會(huì)保障制度改革
盡快建立起與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會(huì)保障制度，切實(shí)保障弱勢群體的基本生活權(quán)利，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展。
(三)確立政府與社會(huì)的良性互動(dòng)體系
政府不能包辦社會(huì)具體事務(wù)，而應(yīng)充分發(fā)揮社會(huì)組織的積極性，由社會(huì)組織去管理社會(huì)的微觀事務(wù)。同時(shí)，有必要形成社會(huì)對政府權(quán)力的有效制約機(jī)制，以防止政府權(quán)力的濫用。
五、中央政府職能
在我國行政系統(tǒng)中，國務(wù)院居于最高領(lǐng)導(dǎo)地位，它統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)所屬各部、委的工作，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國各級(jí)地方行政機(jī)關(guān)的工作，有權(quán)根據(jù)憲法、法律管理全國范圍內(nèi)的一切重大行政事務(wù)。根據(jù)我國憲法規(guī)定，國務(wù)院共擁有18項(xiàng)職權(quán)，這18項(xiàng)職權(quán)可歸結(jié)為六個(gè)方面。
(1)根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令。
(2)向全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)提出議案。
(3)規(guī)定各部各委員會(huì)的任務(wù)和職責(zé)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各部和各委員會(huì)的工作，領(lǐng)導(dǎo)全國性的行政事務(wù)。
(4)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國各級(jí)地方行政機(jī)關(guān)的工作，規(guī)定中央和地方行政機(jī)關(guān)職權(quán)的劃分。
(5)負(fù)責(zé)執(zhí)行國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃與國家預(yù)算，管理科學(xué)、教育、經(jīng)濟(jì)、文化、衛(wèi)生等工作。
(6)任免行政人員權(quán)。
此外，國務(wù)院還有最高權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)授予的其他職權(quán)。
六、地方政府職能
自1994年起，各級(jí)地方政府機(jī)構(gòu)相繼進(jìn)行改革，改革的主要內(nèi)容和重點(diǎn)是：轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)行政 企分開；合理劃分職權(quán)，理順各種關(guān)系；大力精兵簡政，提高行政效率。
(一)縣級(jí)以上各級(jí)地方人民政府的主要職能
(1)執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的決議，以及上級(jí)行政機(jī)關(guān)的決議和命令，規(guī)定行政措施，發(fā)布決議和命令。
(2)領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督所屬各工作部門和下級(jí)人民政府的工作。
(3)執(zhí)行經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和預(yù)算，管理本行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)、民政和公安等工作。
(4)依法任免和獎(jiǎng)懲國家行政機(jī)關(guān)工作人員。
(5)保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，維護(hù)社會(huì)秩序，保障公民權(quán)利，保障少數(shù)民族的平等權(quán)利。
(6)監(jiān)督所屬各部門和下級(jí)人民政府的工作。
(7)辦理上級(jí)國家行政機(jī)關(guān)交辦的其他事項(xiàng)。
(二)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的主要職能
(1)執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)國家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，發(fā)布決定和命令。
(2)執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法行政、計(jì)劃生育等行政工作。
(3)保護(hù)社會(huì)主義的全民所有的財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公民私人所有的合法財(cái)產(chǎn)，維護(hù)社會(huì)秩序，保障公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利。
(4)保護(hù)各種經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益。
(5)保障少數(shù)民族的權(quán)利和尊重少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣。
(6)保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項(xiàng)權(quán)利。
(7)辦理上級(jí)人民政府交辦的其他事項(xiàng)。
七、實(shí)現(xiàn)政府職能的主要手段
實(shí)現(xiàn)政府職能的主要手段包括：行政手段、經(jīng)濟(jì)手段、法律手段等。
(1)行政手段具有強(qiáng)制性、垂直性、無償性、和具體性的特點(diǎn)，其優(yōu)點(diǎn)是統(tǒng)一集中、迅速有效。但它易產(chǎn)生與“人治”相聯(lián)系的一些弊病，影響橫向聯(lián)系及下級(jí)的積極性、創(chuàng)造性。
(2)經(jīng)濟(jì)手段具有間接性、有償性、平等性和關(guān)聯(lián)性的特點(diǎn)，最適于管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，但因其只能調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，不能靠它解決所有問題。
(3)法律手段具有嚴(yán)肅性、權(quán)威性、規(guī)范性的特點(diǎn)，使行政管理統(tǒng)一化和穩(wěn)定化，但其只能在有限范圍內(nèi)發(fā)生作用，很多經(jīng)濟(jì)關(guān)系、社會(huì)關(guān)系需結(jié)合其他手段才能發(fā)揮作用。
八、政府職能定位的相關(guān)理論
(一)有效的政府是一個(gè)能夠治理并且善于治理的政府
在市場條件下，政府的職能是兩個(gè)方面：糾正市場失靈和超越市場、引導(dǎo)市場。一般地講，對于市場
經(jīng)濟(jì)自身運(yùn)用的相當(dāng)完善的地方，政府無須干預(yù)。在這些方面，政府的職能有限，但這并不意味著政府就無事可做了。恰恰相反，政府的作用在市場條件下是相當(dāng)重要的。首先，政府的作用是糾正市場的固 有缺陷。市場有其自身無法克服的弱點(diǎn)和消極方面。為了彌補(bǔ)市場的這些缺陷，政府就需要擔(dān)負(fù)起相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)職能，最大限度地減少市場經(jīng)濟(jì)的消極面。其次，政府的作用是超越市場、弓I導(dǎo)市場。政府干 預(yù)市場不僅僅是為了糾正市場缺陷，更重要的是超越市場^超越市場就是要求政府能夠站在市場之上I 控制市場的總體運(yùn)行，防止其自發(fā)發(fā)展造成的危害。這樣做的好處是可以縮小政府的規(guī)模，減少開支，提高效率。因此，有效的政府并不是一個(gè)“實(shí)干”的政府，不是一個(gè)“執(zhí)行”的政府，而是一個(gè)能夠治理并 且善于治理的政府。
(二 )政府對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)應(yīng)遵循三個(gè)基本原則
市場失靈的存在是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的理由，但政府干預(yù)應(yīng)確定在什么樣的規(guī)模和范圍之內(nèi)，卻無法準(zhǔn)確地作出回答。這是因?yàn)橐粋€(gè)社會(huì)對于政府作用的“需求”程度是有彈性的。它不僅取決于市場一方的缺陷，而且取決于這個(gè)社會(huì)的政治結(jié)構(gòu)、價(jià)值觀(如對平等的渴求\公眾意識(shí)及各種利益集團(tuán)的選擇。這種政府職能的不確定性和復(fù)雜性，使其在現(xiàn)實(shí)中呈現(xiàn)出各種各樣的政府干預(yù)形式，并在理論上成 為現(xiàn)代政治經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn) ：一認(rèn)為，政府干預(yù)應(yīng)該適度，即政府在資源配置過程中不要包攬一切，不要去做本來應(yīng)當(dāng)由市場去做并且實(shí)踐已經(jīng)證明市場能夠做好的事情。具體地說，政府對經(jīng)濟(jì)的 干預(yù)應(yīng)遵循以下三個(gè)基本原則：
(1)政府干預(yù)的范圍應(yīng)是彌補(bǔ)市場的缺陷和不足，是對市場機(jī)制的“拾遺補(bǔ)闕”。按照這一原則，在 市場機(jī)制能夠發(fā)揮功能優(yōu)化資源配置的領(lǐng)域，政府就不要插手或介人，而在市場機(jī)制不能有效配置資源的領(lǐng)域才需要政府干預(yù)。
(2)政府干預(yù)的目的應(yīng)是促使市場機(jī)制恢復(fù)功能，而不是去代替市場。按照這一原則，政府干預(yù)的方式和力度就不應(yīng)該是固定不變的，而應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)形勢的變化而變化。
(3)政府干預(yù)的結(jié)果必須要比干預(yù)前的情況有所改善和好轉(zhuǎn)，否則，就不要干預(yù)^按照這一原則，政 府在準(zhǔn)備伸出“看得見的手”進(jìn)行干預(yù)之前，必須低頭看看這只“看得見的手”的不完善的地方，以使政府 干預(yù)盡可能地降低成本，減少副作用，增加有效性^在我國，由于有著幾十年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)和幾千年封建集權(quán)的歷史，因而在向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變過程中，更應(yīng)該警惕和防止政府對經(jīng)濟(jì)的過度干預(yù)。
(三)在培育和完善市場方面，我國政府面臨四個(gè)方面的協(xié)調(diào)問題
在建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的過程中，政府具有培育和完善市場的職能；而政府培育和完善市場的過 程，實(shí)際上就是政府轉(zhuǎn)變職能的過程^如果政府職能不轉(zhuǎn)變，那么無論是市場主體，還是市場客體，都無法快速和健康地發(fā)展起來。所以，社會(huì)主義國家的政府是社會(huì)主義市場發(fā)育的第一推動(dòng)力。政府培育 和完善市場主體包括兩個(gè)方面^ 一方面，政府作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理者，應(yīng)退出國有資產(chǎn)的管理和經(jīng)營領(lǐng)域，即放棄其經(jīng)營職能^另一方面，政府應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)職能，特別是社會(huì)保障職能。
在培育和完善市場體系方面，當(dāng)前我國政府面臨四個(gè)方面的協(xié)調(diào)問題：一是商品市場與生產(chǎn)要素市場的協(xié)調(diào)，二是有形市場與無形市場的協(xié)調(diào)；三是區(qū)域市場與全國市場的協(xié)調(diào)^四是國內(nèi)市場與國際市 場的協(xié)調(diào)。
(四)經(jīng)濟(jì)全球化和加入WTO帶來的政府職能轉(zhuǎn)變
經(jīng)濟(jì)全球化為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了利益和機(jī)遇，同時(shí)也可能帶來沖擊和風(fēng)險(xiǎn)。人世后中國在保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定方面將面臨新挑戰(zhàn)，在收入分配、地區(qū)差距、勞動(dòng)就業(yè)等方面也會(huì)出現(xiàn)一系列新問題。政 府化解經(jīng)濟(jì)和社會(huì)矛盾、維護(hù)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)穩(wěn)定的作用與能力仍需進(jìn)一步加強(qiáng)。
在WTO背景下政府面臨的最大挑戰(zhàn)，一方面是現(xiàn)實(shí)權(quán)力的削弱，另一方面是服務(wù)功能的加強(qiáng)。所以，根據(jù)界丁0對政府的要求，我國政府職能還需進(jìn)一步調(diào)整和轉(zhuǎn)變。為此，在明確政府作用的方向、重 點(diǎn)和方式的基礎(chǔ)上，我國應(yīng)加快推進(jìn)政府改革，以應(yīng)對加人世貿(mào)組織帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。
