【熱點(diǎn)背景鏈接】
7月21日， 61年來最大的一場暴雨襲擊北京城，造成人員財(cái)產(chǎn)巨大損失，令人痛惜 。城市遭遇暴雨一夜成為澤國的情景在南方許多城市也曾上演，每次都會受到網(wǎng)民調(diào)侃或批評。人們面對城市澇災(zāi)之所以反應(yīng)如此強(qiáng)烈，不僅是對城市的地下排水系統(tǒng)乏力的不滿，更是對這些城市建設(shè)規(guī)劃的不滿。理性看待與有效治理城市澇災(zāi)， 應(yīng)具有更廣闊的視野，把其放在中國城市化加速的時(shí)代大背景下來進(jìn)行審視。
【熱點(diǎn)評述】
患上嚴(yán)重“城市病”的原因
麥肯錫全球研究院曾發(fā)布了關(guān)于中國城市化研究課題的報(bào)告指出，目前中國快速城市化帶來的4類壓力：土地和空間發(fā)展、資源和污染、技能和工作以及資金。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長仇保興則指出，中國城市化面臨的8大挑戰(zhàn)：宜居土地和水資源稀缺，人地矛盾尖銳；候鳥式農(nóng)民工遷移規(guī)模巨大，流向分布失調(diào)；能源存量結(jié)構(gòu)失衡，建筑能耗過快增長；機(jī)動化與城市化同步發(fā)生，城市蔓延趨勢初顯；城市化推動力失調(diào)，污染排放失控；自然和歷史文化遺產(chǎn)受到破壞，城市風(fēng)貌類同；城鄉(xiāng)居民收入差距日益擴(kuò)大，社會沖突增加和城市區(qū)域化加速來臨，城市間惡性競爭加劇。
簡單說，現(xiàn)實(shí)的城市化過程，就是大量農(nóng)村勞動力面對不同的城市，進(jìn)行選擇進(jìn)而謀職求生的過程，也是不同城市間競爭發(fā)展擴(kuò)張的過程。在市場化條件下，這種資本、產(chǎn)業(yè)、人口等各類要素資源向優(yōu)勢地區(qū)的集聚，迅速打破原來均質(zhì)的區(qū)域空間結(jié)構(gòu)布局，形成區(qū)域增長極。隨之集聚趨勢急劇增強(qiáng)，要素資源集聚進(jìn)一步加劇，城市急劇擴(kuò)張，城市規(guī)模不斷突破城市總體規(guī)劃限定的規(guī)模。矛盾終于浮出水面，問題產(chǎn)生了。
一是傳統(tǒng)城市規(guī)劃越來越失去對城市的調(diào)控作用，在強(qiáng)大的市場力量面前，規(guī)劃蒼白無力，城市無序發(fā)展。北京、上海、深圳、廣州等城市規(guī)模一再突破國務(wù)院批復(fù)的總體規(guī)劃的限制。城市規(guī)劃陷入了屢設(shè)屢破、屢破屢修的怪圈。
二是由于人口急劇膨脹，規(guī)劃原設(shè)定的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施配套遠(yuǎn)跟不上產(chǎn)業(yè)、人口聚集的步伐。本應(yīng)對城市空間格局發(fā)揮重大調(diào)控引導(dǎo)作用的基礎(chǔ)設(shè)施尤其是快速公共交通基礎(chǔ)設(shè)施的滯后或缺失，致使城市無法實(shí)現(xiàn)組團(tuán)式發(fā)展，急功近利的建設(shè)開發(fā)基本依托原中心區(qū)形成圈層開發(fā)，城市擴(kuò)張呈現(xiàn)“攤大餅”式的蔓延態(tài)勢。功能配置不當(dāng)，交通擁堵，文化教育、醫(yī)療商業(yè)等生活不便異常突出。
三是面對人口膨脹造成的巨大住房需求，城市政府陷入兩難。一方面，作為城市土地所有者的城市政府，同樣應(yīng)按市場原則將土地出租或拍賣給出最高價(jià)格的承租者或買者。由于快速集聚造成的供求極度緊張，這類城市土地極為稀缺的價(jià)值凸顯出來，“地王”頻現(xiàn)，地價(jià)飆升，房價(jià)高企，中低收入城市戶籍居民都難圓住房夢，外來城市打工者更望塵莫及。另一方面，面對住房短缺和中下層民眾的不滿，若政府簡單出手干預(yù)調(diào)控降低房價(jià)，房價(jià)降低將吸引集聚更多人口，使住房緊缺問題更為嚴(yán)重。
四是資源供給有限，城市越來越面臨發(fā)展極限的挑戰(zhàn)。水、電、煤、氣、油等供應(yīng)全面緊張，人均綠地資源不足，自然生態(tài)環(huán)境惡化。
五是作為資源要素、人口流出地，數(shù)量眾多、范圍廣泛的中、小城市和小城鎮(zhèn)，又患上了另一種形式的“城市病”。城市發(fā)展嚴(yán)重缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，自身財(cái)力極弱，嚴(yán)重依賴上級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付維持基本運(yùn)轉(zhuǎn)，城市基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施常常因投入不足難以配套完善。城市政府在現(xiàn)有的政府考評機(jī)制約束下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力巨大，面對日益激烈的資源爭奪，在招商引資上采取更為急功近利的政策措施就不難理解了。
推進(jìn)新型城市化規(guī)劃是關(guān)鍵
當(dāng)前我國規(guī)劃體系的缺失，集中體現(xiàn)在，國家宏觀層面缺乏從國家整體利益最大化角度干預(yù)調(diào)控人口、產(chǎn)業(yè)在區(qū)域、城市間流動、分布的規(guī)劃調(diào)控體系，機(jī)構(gòu)設(shè)置、目標(biāo)設(shè)定、規(guī)劃調(diào)控手段等均存在明顯不足。完善國家規(guī)劃調(diào)控體系刻不容緩。
一是鑒于規(guī)劃調(diào)控作為國家重要公共政策，對于推進(jìn)新型城市化具有舉足輕重的作用，是統(tǒng)籌謀劃人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局的戰(zhàn)略性手段，中央應(yīng)從戰(zhàn)略高度重視支持。切實(shí)改變國家層面規(guī)劃調(diào)控職能分割，無法實(shí)施集中統(tǒng)一的規(guī)劃調(diào)控引導(dǎo)的現(xiàn)狀，有效整合組建統(tǒng)一高效的規(guī)劃調(diào)控職能部門，或整合組建國家規(guī)劃委員會，設(shè)立由國務(wù)院直接牽頭的國家規(guī)劃戰(zhàn)略議事協(xié)調(diào)機(jī)制，就重大規(guī)劃政策、決策進(jìn)行定期商議，確保在戰(zhàn)略層面平衡各個(gè)發(fā)展目標(biāo)。
二是盡快整合發(fā)改委等部門的主體功能區(qū)劃、國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃與國土部門的土地利用總體規(guī)劃、建設(shè)部門的城鄉(xiāng)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“四規(guī)融合”，制訂面向未來40—50年的，適應(yīng)中國遠(yuǎn)期城市化需求的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。規(guī)劃以人為本，充分重視家庭價(jià)值，以減少農(nóng)村家庭、有效增加城市家庭為目標(biāo)，重點(diǎn)調(diào)控人口流向、分布和產(chǎn)業(yè)流向、分布。使土地利用充分滿足人們生產(chǎn)、生活和生態(tài)環(huán)保需要。
三是從國家宏觀層面、頂層設(shè)計(jì)層面將城市戶籍制度改革納入推進(jìn)新型城市化的戰(zhàn)略視野，予以重視研究。客觀承認(rèn)中國城鄉(xiāng)二元戶籍制度是在一定歷史條件下形成并發(fā)展的，造成的城鄉(xiāng)分割局面不可能短期消除，只能依靠城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、逐步縮小城鄉(xiāng)差距來最終解決，簡單的“放開”或“從嚴(yán)管理”均危害甚大。通過系統(tǒng)規(guī)劃和制度創(chuàng)新，戶籍制度能發(fā)揮引導(dǎo)人口有序轉(zhuǎn)移進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城市化的重要戰(zhàn)略目的。首先，要建立以戶籍人口為基數(shù)、客觀考核評價(jià)城市化的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系；其次，容許城市政府因地制宜制定各自不同、寬嚴(yán)適度的城市戶籍管理制度，鼓勵逐步開放福利待遇的彈性居住制度與完全享受福利的戶籍制度銜接，對落戶條件、程序應(yīng)有明確具體規(guī)定，并公告公示，確保公開透明；第三，中央在政績考核、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、土地供應(yīng)、金融支持、產(chǎn)業(yè)布局項(xiàng)目建設(shè)上充分考慮城市戶籍人口增量因素，建立動態(tài)考核評價(jià)機(jī)制，完善以人口有序流動為核心的規(guī)劃調(diào)控實(shí)施手段，切實(shí)引導(dǎo)人口和經(jīng)濟(jì)向適宜開發(fā)的區(qū)域集聚，促使實(shí)現(xiàn)真正意義上的城市化。
四是城市政府應(yīng)從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的直接責(zé)任者向公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供者歸位轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)向更加關(guān)注民生，關(guān)心百姓的就業(yè)、住房、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老及公交出行等切身利益，以實(shí)現(xiàn)市民、流動人口相互融合、效用最大化；轉(zhuǎn)向通過規(guī)劃調(diào)控引導(dǎo)，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施配套完善，加強(qiáng)人才吸引和勞動力培訓(xùn)，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)、營造良好經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境上。加強(qiáng)城市總體規(guī)劃與國家城鎮(zhèn)體系規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)，努力保持人口增長與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)土地合理利用、城市綜合環(huán)境承載能力的協(xié)調(diào)平衡。
五是積極鼓勵支持城市群發(fā)展，選擇區(qū)位優(yōu)勢明顯、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚或有相當(dāng)基礎(chǔ)，土地自然資源富集，有廣闊經(jīng)濟(jì)腹地，綜合環(huán)境承載力強(qiáng)，潛力巨大的核心城市或城市群為依托，大力發(fā)展周邊中小城市、小城鎮(zhèn)，鼓勵錯(cuò)位發(fā)展，加強(qiáng)城際間產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈方式的水平分工、專業(yè)發(fā)展，創(chuàng)新利益共享機(jī)制，優(yōu)先發(fā)展交通、通訊基礎(chǔ)設(shè)施，構(gòu)筑開放、流動、有序、互補(bǔ)和共享的區(qū)域城市群體系，使產(chǎn)業(yè)升級、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移調(diào)整與人口就業(yè)、生活配套有序展開，空間布局協(xié)調(diào)順暢、土地資源集約有效利用。通過城市群發(fā)展帶動新一輪產(chǎn)業(yè)集聚與人口集聚，使工業(yè)化的生產(chǎn)、生活方式在城市空間上真正實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。
